人民法院是党领导下实施依法治国方略的重要载体，是党通过司法手段管理国家和社会事务的重要力量，是党通过司法途径保持同人民群众血肉联系的重要纽带。党的十六届四中全会提出了加强党的执政能力建设的要求，对于人民法院来讲，就是要加强司法能力建设，努力提高司法水平。为此，最高人民法院制定了《关于增强司法能力、提高司法水平的若干意见》。贯彻落实这一《意见》是各级人民法院当前和今后一个时期的重要政治任务。民族地区是按照《民族区域自治法》实行民族区域自治的少数民族地区，设在民族地区的基层法院不仅在法官个体和法院整体司法能力上都相对较低，而且还因民族特点和民族差异而具有自身的特殊性，其司法能力建设更应引起特别关注和高度重视。
一、加强民族地区基层法院司法能力建设的重要性
司法能力是人民法院正确认识和把握司法规律，运用司法手段维护公正与效率的本领和能力。在全面建设小康社会和推进依法治国的进程中，加强民族地区基层法院司法能力建设，有利于促进各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展，有利于推进依法治国、实现国家法制统一，也是落实科学发展观、构建社会主义和谐社会的必然要求。
（一）加强民族地区基层法院司法能力建设是做好民族工作，促进各民族共同团结奋斗、共同繁荣发展的必然要求。马克思主义认为，民族是一个历史范畴，民族问题是一种社会现象。民族问题与民族的存在相伴生，只要有民族和民族差别存在，就有民族问题存在。在社会主义制度下，我国实现了各民族政治上的平等，各民族共同繁荣发展具备了根本政治条件。随着我国经济、政治、文化和社会的发展，各民族相互学习、相互影响、相互帮助，共同因素会不断增多，但民族特点和民族差异、各民族在经济文化发展上的差距将长期存在。
在现实生活中，我国的民族问题往往表现为经济问题与政治问题交织在一起，现实问题与历史问题交织在一起，民族问题与宗教问题交织在一起，国内问题与国际问题交织在一起。正确处理民族问题，涉及我国经济建设、政治建设、文化建设与和谐社会建设各个方面。民族问题是建设中国特色社会主义必须处理好的一个重大问题，也是关系党和人民事业发展全局的一项重大工作。民族地区基层法院作为国家司法审判机关的一部分，处在定纷止争的最前线，担负着打击犯罪、化解各类民事经济纠纷的重任，其司法能力的强弱直接关系到民族地区的社会稳定和经济发展，关系到各民族之间的团结与和睦。
（二）加强民族地区基层法院司法能力建设，是落实党的民族政策，巩固党的执政基础的需要。我国是统一的多民族国家，有56个民族，少数民族有一亿多人口，分布在全国各地，民族自治地方占国土面积的64％，西部和边疆绝大部分地区都是少数民族聚居区。这一基本国情，决定了民族问题始终是我们建设中国特色社会主义必须处理好的一个重大问题，也决定了民族工作始终是关系党和人民事业发展全局的一项重大工作。民族地区基层人民法院打击犯罪、保护人民、维护稳定、调处纠纷的各项职能，既关系到党的执政能力的提高和执政基础的巩固，又对全面贯彻落实党的民族政策，通过司法手段和司法途径促进我国各民族平等、团结、互助、和谐的社会主义民族关系的建立有着不可替代的作用。
（三）加强民族地区基层法院司法能力建设是实行依法治国，实现法制统一的需要。依法治国是一个系统工程，需要社会各个阶层的共同努力，法院无疑是推进依法治国的主力军。由于经济条件的制约，广大民族地区基层法院相比发达地区基层人民法院在基础条件、队伍素质、司法环境上都有较大差距。反映在司法活动中，就是办案质量和办案水平还有较大差距，在一定程度上也导致了法院公信力的降低。因此，加强民族地区基层法院司法能力建设，既可以促进民族地区基层法院办案质量的提高，进一步增强法院的公信度，又有利于增强民族地区广大人民群众的法制意识，营造良好的法治氛围，对实现我国法制的统一也有着举足轻重的作用。
（四）加强民族地区基层法院司法能力建设是落实科学发展观，构建社会主义和谐社会的需要。和谐社会是党和人民追求的理想状态和终极目标。胡锦涛总书记在《省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班上的讲话》中指出，我们所要建设的社会主义和谐社会，应该是民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处的社会。民主法治，就是社会主义民主得到充分发扬，依法治国基本方略得到切实落实，各方面积极因素得到广泛调动；公平正义，就是社会各方面的利益关系得到妥善协调，人民内部矛盾和其他社会矛盾得到正确处理，社会公平和正义得到切实维护和实现；诚信友爱，就是全社会互帮互助、诚实守信，全体人民平等友爱、融洽相处；充满活力，就是能够使一切有利于社会进步的创造愿望得到尊重，创造活动得到支持，创造才能得到发挥，创造成果得到肯定；安定有序，就是社会组织机制健全，社会管理完善，社会秩序良好，人民群众安居乐业，社会保持安定团结；人与自然和谐相处，就是生产发展，生活富裕，生态良好。构建社会主义和谐社会是一项艰巨而复杂的系统工程，它在很大程度上是一个协调社会各阶层利益、整合社会资源、调处社会矛盾、维护社会稳定的过程。落实科学发展观，构建社会主义和谐社会离不开法院各项职能的正确行使和充分发挥，加强民族地区基层法院司法能力建设，可以为构建民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安全有序、人与自然和谐相处的和谐社会提供强有力的司法保障。
二、民族地区基层法院司法能力建设的重点
最高人民法院的《意见》指出，从整体上讲，影响和制约人民法院工作发展的问题，主要表现为正确适用法律的水平还不够高，解决矛盾的本领还不够大，公正裁判的能力还不够强，司法作风还不够过硬，人民群众反映强烈的一些案件裁判不公、效率不高等问题还没有彻底解决，少数法官办“关系案”、“人情案”、“金钱案”的现象还屡禁不止。我们认为，除了这些带共性的问题外，民族地区基层法院在司法能力建设上的差距还表现为四个不适应。一是司法理念的不适应。民族地区基层法院在司法能力上的差距，表面上是司法技能上的差距，但深层的还是观念上的差距。缺乏现代司法理念，传统的重打击轻保护、重实体轻程序、重法律效果而忽视社会效果的司法理论在民族地区基层法院还根深蒂固。二是司法方法的不适应。民族地区基层法院的法官结构不尽合理，部队转业干部和原地方招干干部占了很大比例，只有少部分是来自高等院校的大中专毕业生和后来通过司法考试进来的。
文化水平普遍较低，尽管后来通过法律业大或党校函授等拿到了大专文凭，但法律知识水平并不高，知识面也较窄，大部分人准确理解和适用法律、“辩法析理”的能力不强，工作方法简单，做群众工作、处理社会矛盾纠纷的能力比较欠缺。三是司法作风上的不适应。民族地区基层法院的广大法官总的来说是勤奋敬业的，他们长年战斗在法院工作的最基层，工作辛苦、条件艰苦、生活清苦，为党通过司法途径密切与人民群众的血肉联系发挥了桥梁和纽带作用。但是，受各方面因素的影响，民族地区基层法官队伍中近年来也出现了司法不廉、裁判不公、执行不力、效率不高、作风不正等问题，甚至以权谋私、权钱交易、循私枉法的现象也时有发生。四是司法保障上的不适应。民族地区大都属贫困地区，经济不发达，地方财政捉襟见肘，财政保工资保运转都非常困难，更难以对地方法院的建设投入更多的资金，这不仅表现为基层法院的两庭建设、办公条件、物资装备较差，还表现为法官经济待遇过低，法院办案经费缺乏保障。
针对上述存在的问题，我们认为，加强民族地区基层法院司法能力建设应突出以下几个重点。
（一）要紧扣弘扬现代司法理念这个着眼点。
司法理念是司法能力建设的先导，它影响、推动和促进司法能力建设的方向和水平。司法能力建设水平的提升，不断地向传统司法理念提出新的挑战，而司法理念的与时俱进，又反过来推进司法能力的进一步提升。民族地区基层法院要实现跨越式发展，使自身的司法水平有一个大的提升，就必须坚持科学的司法发展观，用与时俱进的、先进的司法理念指导司法能力建设。树立现代司法理念，就是要在广大基层法官中进一步灌输和强化最高法院肖扬院长提出的“中立、平等、透明、公正、高效、独立、文明”的司法理念。公正，是当今世界法治国家司法过程中孜孜以求的、共同的最高目标，也是我国现代司法理念的核心和精髓，是司法能力建设的最高和永恒的追求。中立，是司法过程中始终应当秉持的裁判理念。它要求法官要始终处于中立地位，居中裁判，不偏不倚，谨言慎行，避免因言行不当，引起当事人和公众的合理怀疑。
平等，是司法过程中最重要的法律适用理念。它要求人民法院和法官要始终坚持法律面前人人平等的原则，不断提高平等适用法律的能力、正确适用法律的能力和平等地维护人民群众合法权益的能力。透明，是指导和保障司法机制运行，体现程序正义的一项重要内容，司法公开原则是这一理念下的具体法律体现。高效，是节约司法成本与资源，最大限度地发挥司法机关的职能作用，提高司法效益需要，是当前司法能力建设过程中应当着力解决的问题。独立，是实现民主政治的需要，是宪法确立的“独立审判”原则的具体体现。司法独立理念下的司法能力建设，要求人民法院和法官在审判过程中，必须增强抗干扰能力，增强司法协调能力，正确处理好独立审判与服从党的领导和人大监督关系。文明，是现代司法在构建和谐、文明社会过程中的必然的要求，是法治国家司法发展的普遍规律。它要求在司法过程中，必须讲求司法理性和司法文明，司法必须与人类文明社会协调一致地发展，用文明司法推进和谐、文明社会的发展。
（二）要突出转变司法方法这个着力点。
司法方法是在司法理念指导下理解和适用法律的方法。新形势下的司法方法应该讲求科学性，注重实效性，体现时代性。按照这一要求，民族地区基层人民法院改进司法方法要努力实现三个转变。
一是从单纯追求法律效果向坚持法律效果、社会效果和政治效果的有机统一转变。法律效果、社会效果、政治效果的有机统一，是衡量办案质量高低的一个重要标准。在审判实践中，要实现这一目标，必须进一步增强大局意识，准确把握好发挥法院职能与改革、发展、稳定的关系，克服单纯办案，就案办案的狭隘思想，做到既讲法治又讲政治，既执行法律又执行政策，既坚持原则又保持灵活，自觉将审判活动寓于国家工作大局之中，把案件审理放到促进经济社会发展全局中去考虑，努力将审判工作的法律效果、社会效果和政治效果有机统一起来。
二是从调判分离、忽视调解向“能调则调，当判则判，调判结合，案结事了”转变。民事调解是我国司法工作的优良传统和有效方法。调解和判决相比，更能消除当事人心理上的对抗，便于迅速审结案件、便于执行、减少当事人的诉讼成本，也更符合中国人以和为贵、以和为美的传统人文理念。建国后，民族地区基层法院和全国其他地区法院一样，积极积极推行马锡武审判方式，大力弘扬调解这一东方审判模式，充分运用司法调解化解矛盾、定纷止争，为维护民族地区社会政治稳定发挥了积极的作用。在全面建设小康社会，构建社会主义和谐社会的今天，司法调解更能发挥其独特的作用。法律是有原则的，法律最终的结果也是无情的，但是司法可以是温暖的。注重发挥调解的作用，就是要善于做深入细致的思想教育工作，灵活运用各种调解方法和艺术，辨法析理，化解矛盾和隔阂，增强团结，维护社会的和谐稳定。当然，在强调调解的同时，也要注意把握好调解与判决的辩证关系，不能违背当事人的意志强制调解，不能久调不决、拖延诉讼，更不能以调解为名，片面维护一方当事人的利益。
三是从重实体轻程序向坚持实体公正与程序公正的统一转变。对于通过不当程序获取办案证据，国外法律界有“毒树之果”的比喻，即非程序正义的调查、取证过程本身被认为是“有毒”的，因而由此获得的证据，作为“毒果”也是非法的，即使它符合客观真实，也不能被当作法律事实，成为呈堂证供的判案依据。程序公正不仅是建设社会主义法治国家的必然要求，也是严格执法的应有之义。由于受到历史上“重实体、轻程序”观念的影响，迄今为止我国法院对于实体公正的重视程度，仍然大大超过对程序公正的重视，这种现象在民族地区基层法院表现得更为突出。重实体轻程序的观念对我国司法审判产生了多方面的负面影响，当事人反映强烈的司法不公实际上大部分都是程序不公正而造成的问题。司法公正不仅要求实体公正，即认定事实准确，适用法律正确，实体处理恰当，而且要求程序公正，即严格按照法律规定的程序开展诉讼活动，平等保护当事人的诉讼权利，尤其需要强调的是任何案件都应在审限内结案，减少当事人的诉累，降低司法成本。
（三）要抓牢改进司法作风这个关键点。
司法作风关系法院的形象和生命。改进司法作风要求广大民族地区基层法官要牢固树立三种意识。
一是牢固树立司法为民的宗旨意识。要把群众的呼声作为第一信号，把群众的满意作为最高标准，时刻牵挂群众冷暖，切实帮助群众解决实际困难。坚决纠正伤害群众感情的作风，坚决杜绝侵害群众利益的行为，真正做到权为民所用，情为民所系，利为民所谋。
二是牢固树立甘于寂寞的奉献精神。法官是一种高尚的职业，也是一种寂寞的职业。人们把法官比喻成公平正义的化身，良知的守护神，法官的任何不良行为，都会导致社会和公众对法院公信力乃至社会公正产生怀疑。所以，既然选择了法官职业，就应该牺牲自己的部分爱好，举止言行的要求和标准比一般公众更为严格，尽量减少社会活动，不涉及商业交易，做到淡泊名利、深居简出、甘于寂寞，维护法官的中立和公正形象。
三是牢固树立慎独慎微的清廉意识。法官公正司法的能力，在很大程度上取决于廉洁自律意识的强弱。所以，必须始终抓住反腐倡廉工作不放松，教育、约束法官“省己”、“戒贪”，自觉抵制各种错误思想和行为，经得住形形色色的诱惑和侵袭，慎独、慎欲、慎交、慎权，甘于清贫，做到廉洁自律。同时，抓住容易滋生腐败的关键部位和环节，建立健全党风廉政制度，探索形成“不愿为”的自律机制、“不敢为”的惩戒机制、“不能为”的防范机制和“不必为”的保障机制等廉政制度体系。通过廉政建设的成果，减少不利因素的干扰，促进法官公正司法能力的提高。
（四）要强化夯实司法保障这个基本点。
后勤保障既是司法能力建设的物质基础，又是司法能力建设的重要内容。就经济相对落后的少数民族地区来说，目前不仅多项基础设施建设尚不能实现时代发展的需要，人民法庭装备差，更为严重的是财政保障乏力，难以保证法院工作正常运转的需要。对这些法院来说，强化财政保障无疑是更为突出的问题。只有解决了财政保障问题，才能克服在民族地区基层法院表现得更为突出的利益驱动和地方保护主义问题。也只有解决了财政保障问题，才能使这些法院的领导班子的时间和精力从抓诉讼费和罚没收入上转移到抓队伍建设和案件质量上。在强化财政保障的基础上，还要进一步加强基础设施建设，努力改善办公条件。
三、民族地区基层法院司法能力建设的途径和方法
民族地区基层法院司法能力建设既是一个紧迫的任务，又是一个长期的过程。它既需要民族地区基层法院自身的努力，更需要各级党委政府和上级法院给予特别的关照。我们认为坚持一手抓队伍建设，一手抓法院体制改革不失为一条现实而有效的途径和方法。
（一）加强对民族地区法官队伍的交流培训，努力提高法官队伍素质。
司法能力的提高需要经过长期的学习，是一个需要经过反复实践、磨练，不断积累经验，不断深化知识，不断更新观念的过程。一个法官，一个审判组织，一个法院的司法能力都是循序渐进，逐步提升，不可能一蹴而就，必须认识到其艰巨性和长期性。只有法官个体素质的提高才有法院整体素质的提高，因而更要重视和加强对民族地区法官各方面知识和能力的培养。一是要加强学习培训。各级国家法官学院和法律院校要开设法官短期培训班，每期二至三个月，定向培训民族地区基层法官。力争用三至五年时间将民族地区基层法院现有法官全部轮训一遍。鉴于民族地区基层法院经费普遍比较困难，可相应减收培训费用。同时，还可以由省高院负责，组织专家学者到民族地区基层法院进行专题讲座。二是加大民族地区基层法官交流力度。要加大对民族地区基层法院干部的培养使用力度，上级法院在选任法官时，同等条件下要优先考虑民族地区基层法官，特别是少数民族法官。要采取上挂外挂等形式，选送民族地区基层法院法官到上级法院和沿海发达地区法院挂职锻炼，让他们开阔视野，增长见识。同时，也可从上级法院下派法官到民族地区基层法院挂职锻炼，支持民族地区基层法院的工作。
（二）对民族地区基层法院实行政策扶持。
民族地区基层法院司法能力建设中存在的问题既有历史的原因，也与自身经济地理等条件的制约有关。解决这些问题，实现民族地区基层法院司法能力的跨越式发展，单靠民族地区基层法院自身努力是难以做到的，必须给予大力的扶持和帮助。一是要从财政政策上给予扶持和倾斜。要把民族地区基层法院经费由同级地方财政负责的体制改为由中央财政或省级财政负责，确保基层法院能真正吃皇粮。同时，对民族地区基层法院法官给予一定的地区津贴，让他们安心工作，以利扭转目前民族地区基层法院人才流失严重的现象。二是要在国家项目安排上给予扶持和倾斜。近年来，中央财政加大了对基层法院经费的补助力度，特别是对基层法院的两庭建设给予了高度重视。各地在安排中央扶持项目时应尽量向民族地区基层法院倾斜，使民族地区基层法院能从国家扶持政策中得到更多的实惠。要力争通过三至五年的努力，使民族地区基层法院彻底改变办公无房、审判无庭的状况。此外，还可以采取由沿海发达地区法院对口支持扶助民族地区法院的办法，帮助民族地区基层法院提高法官素质、改善办公条件，实现民族地区基层法院司法能力的大提高。
